Internacionalización y comercio exterior: 10 cuestiones para unas elecciones (1)

2011 octubre 4
Escrito por Atrium

Cara a las próximas elecciones que se van a celebrar en España el próximo mes de noviembre, llama la atención el hecho de que, a pesar de que el sector exterior ha sido en los últimos tiempos el principal motor del crecimiento económico, las cuestiones de internacionalización apenas son objeto de mención o discusión por parte de los partidos políticos.

Con el fin de alimentar en alguna medida el debate sobre unos temas que creemos son de gran importancia, vamos a mencionar en este comentario algunas cuestiones sobre internacionalización y comercio exterior sobre las que los partidos políticos deberían, en nuestra opinión, debatir y pronunciarse.

Son muchos los temas posibles a considerar, como es lógico, y mucho lo que se podría hablar sobre ellos. Nuestra presentación es por ello casi telegráfica.

Comentamos brevemente a continuación un primer bloque de cuestiones (sin que el orden en que se presentan refleje un orden de prioridad), agrupadas en cinco grandes apartados, y conscientes de que con seguridad hemos dejado temas relevantes fuera de este “inventario”. Animamos a los lectores a que participen en el debate. Dentro de 10-15 días completaremos nuestros comentarios con una segunda entrega sobre otros cinco grupos de temas.

1- La reforma del servicio exterior

Se trata de un tema sobre el que se habló mucho hace algunos años, con la elaboración de un libro blanco y varios informes sobre la reforma del servicio exterior. En la realidad, se ha hecho muy poco, más allá de declaraciones y medidas cosméticas.

La estructura geográfica de representaciones diplomáticas en el exterior necesita ser adaptada a los tiempos actuales. No parece tener sentido contar con consulados en numerosas ciudades europeas, mientras que es necesario potenciar la presencia en naciones emergentes. Por otro lado, es sabido que muchas consejerías y agregadurías de embajadas de ministerios españoles se mantienen con un motivo principal: dar una salida más o menos airosa a altos cargos cuando éstos dejan su puesto (o “recompensar” a determinadas personas por razones de índole diversa).

Y en general se debería hacer una evaluación de la actual estructura de oficinas en el exterior. ¿Tiene sentido que existan oficinas independientes, en locales separados, o no es más eficiente que estén agrupadas en un único edificio u oficina, con las consiguientes economías de escala (como de hecho hacen muchos países)?

Hay temas que afectan al servicio exterior pero que se inscriben en la problemática más general de la deteriorada función pública. ¿Cómo se valoran los funcionarios a la hora de nombrarlos para puestos en el extranjero? ¿Cómo se valora el desempeño de su función (una valoración que hoy en día es prácticamente inexistente en muchos casos)?

Algunos han señalado que el gobierno ha abusado en los últimos años de los embajadores políticos, que no son miembros de la carrera diplomática. ¿Hasta qué punto es cierta esta crítica, o hasta qué punto responde a la defensa de intereses corporativos? ¿No se debería aumentar la transparencia en el proceso de nombramiento de embajadores?

Por otro lado, se habla con frecuencia de la falta de coordinación entre la Administración central y las Administraciones autonómicas, pero es que incluso dentro de la propia Administración central se actúa con descoordinación en los temas de política exterior. En los últimos años se han puesto en marcha varias iniciativas para aumentar esta coordinación, como el Consejo de Política Exterior creado por Aznar y reformado por Zapatero en 2007 con la creación de un comité ejecutivo de política exterior; sine embargo, el Consejo ha seguido siendo un órgano inoperante que, lo primero de todo, apenas se ha reunido.

2- El FIEM

Una de las innovaciones recientes más destacadas en la política de internacionalización es el lanzamiento del FIEM (Fondo para la Internacionalización de la Empresa), que ha sustituido al Fondo de Ayuda al Desarrollo. Las ayudas del nuevo fondo no computan como ayuda al desarrollo. Su objetivo es únicamente apoyar la internacionalización de la empresa española ¿Es esto compatible con la normativa de la OMC en materia de apoyos públicos a la exportación?

Con su creación se ha pretendido obviar las críticas que desde las ONG, y ciertos sectores del Ministerio de Asuntos Exteriores (en especial la AECID), se lanzaban contra la “mercantilización” del FAD, en la medida en que éste compatibilizaba la ayuda al desarrollo con el apoyo a la internacionalización de la empresa.

¿Qué resultados tendrá el nuevo FIEM? ¿Será utilizado efectivamente por las empresas españolas, contribuirá, en la medida de sus posibilidades (de sus dotaciones de fondos), a la internacionalización de la PYME?

Es todavía demasiado pronto para juzgar: habrá que esperar a que la Secretaría de Estado de Comercio Exterior publique los primeros datos sobre su utilización.

En todo caso, parece difícil que el FIEM se libre de la grave limitación que ya tenía el FAD: la obligatoriedad de adjudicar los proyectos mediante concursos. Esta obligatoriedad, que fue ya introducida en la etapa de Fernández Norniella en la Secretaría de Estado de Comercio (tras la llegada al gobierno del Partido Popular en 1996), ha hecho que muchas empresas activas y eficientes en el comercio exterior hayan renunciado a recurrir al FIEM. La razón es muy sencilla: los proyectos que detectan estas empresas pueden ser el resultado de años de trabajo comercial, y al solicitar financiación del FAD o del FIEM la consecuencia es que su adjudicación sale a concurso y está abierta a todas las empresas. Como se ha señalado en diversas ocasiones, el sistema de llevar a concurso público los proyectos FAD o FIEM es una “prima a la pereza”: muchas empresas pueden concluir, con toda lógica, que no hace falta realizar trabajo comercial; simplemente hay que esperar que salgan los concursos. 


3- El papel de España en la cadena de valor internacional

El mundo está cambiando rápidamente. En particular el auge de los mercados emergentes está suponiendo una profunda transformación de la estructura económica internacional, de los flujos de comercio y de inversión, etc. La época en la que los productos chinos, por ejemplo, competían en sectores de bajo valor añadido e intensivos en trabajo está quedando rápidamente atrás. China, Brasil, India, están compitiendo con creciente fuerza en productos y servicios de alto valor añadido.

¿Hacia dónde está yendo España? ¿Está siendo capaz de evolucionar hacia sectores industriales de alto valor añadido, hacia servicios sofisticados en los que pueda hacer valer una ventaja competitiva frente a las agresivas empresas de los mercados emergentes? El tema es vital para comprender si nos encaminamos hacia el grupo de países avanzados del futuro, o si vamos a quedarnos en un mediocre segmento de economías intermedias.

Este es un tema que merece ser estudiado con atención, y la Administración debería tener un papel clave en este esfuerzo de reflexión. No realizando ella misma los estudios, sino contribuyendo a que centros de investigación independientes y de prestigio (como escuelas de negocio) los puedan llevar a cabo. 

4- El papel del ICEX

El ICEX ha desempeñado un papel clave en las políticas de promoción desde hace ya más de 20 años. En los últimos tiempos ha iniciado ambiciosas reformas de su actividad. En algunos casos, existen muy pocas dudas sobre la conveniencia de éstas, como sería la tendencia a reducir subvenciones y ayudas a empresas y asociaciones a favor de la prestación de servicios de más valor añadido.

En otros casos, se plantean interrogantes. Por ejemplo, se ha anunciado, entre las reformas previstas, que el ICEX podrá otorgar créditos a las empresas. ¿Qué finalidad tendrán estos créditos? ¿Cuál será la diferenciación entre estos nuevos créditos del ICEX y los créditos para actividades de internacionalización que ya conceden otros organismos de la Administración, como el ICO o Cofides?

Por otra parte, una de las principales novedades del ICEX ha sido la introducción de los denominados “servicios personalizados”, es decir, la venta de determinados servicios por parte de las Oficinas Comerciales, que tradicionalmente han ofrecido sus servicios a las empresas de forma gratuita. Con ello se ha pretendido aumentar el valor añadido de los servicios que prestan la Oficinas Comerciales, y discriminar mediante el pago de unas cantidades (ciertamente pequeñas hasta ahora) a aquellas empresas que tienen un verdadero interés por explorar mercados exteriores.

Probablemente ya va siendo hora de hacer las primeras evaluaciones de los servicios personalizados. ¿Qué acogida han tenido entre las empresas? ¿Cuáles son los servicios más demandados? ¿En qué países y sectores? ¿Se está alcanzando el objetivo de aumentar el valor añadido de los servicios de las Oficinas Comerciales, y de apoyar a empresas que tienen un interés real?

Otras cuestiones de tipo más general están planteadas para el debate, como: ¿a quién debe apoyar el ICEX?; ¿debe hacerlo de manera generalizada o discriminada?;, ¿los apoyos han de ser sectoriales o planes de empresa?; ¿es adecuado que el presupuesto del ICEX se haya recortado en un 50% en los últimos cuatro años?; etc.

5- Las políticas de cooperación internacional

Los fondos de la cooperación internacional han crecido de forma desmesurada en los últimos años, dando lugar, en opinión de muchos analistas, a un aprovechamiento  muy deficiente de los recursos.

El ansia por aumentar el % que representa la AOD sobre el PIB (otra manifestación de la política “ornamental” que ha desarrollado el gobierno en diversos campos) ha llevado, ante la incapacidad de canalizar un volumen tan elevado de fondos vía cooperación bilateral, a un aumento vertiginoso de los fondos “entregados” a organismos internacionales.

En otros casos se ha llegado a situaciones tan anómalas como que el dinero de la cooperación española esté financiando proyectos de cooperación del gobierno alemán, como tuvimos ocasión de señalar en otro comentario. Es decir, en los actuales tiempos de crisis financiera, mientras se discute el alcance de los fondos europeos de los que podría beneficiarse España, nuestro país le da dinero a Alemania para que financie proyectos de cooperación… una situación verdaderamente paradójica.

En estos años de crisis, miles de millones de euros han sido canalizados hacia organismos internacionales. No ha habido una estrategia previamente establecida que guiara estas donaciones. Tampoco parece haber habido una evaluación posterior de los resultados. Como ha escrito José Antonio Alonso, catedrático y  probablemente el experto español más importante sobre temas de cooperación, “no se conoce estudio previo alguno por parte de la Administración que haya informado, de una manera objetiva y contrastable, acerca de las competencias técnicas, adecuación del mandato y eficacia operativa de las instituciones como condición previa a la asignación realizada. Por último, ha sido también muy bajo el nivel de seguimiento y evaluación de los programas financiados y son tenues las exigencias de rendición de cuentas incorporadas a los acuerdos de financiación”.

¿No ha llegado el momento de parar esa fiebre de aumentar la AOD a toda costa, reducir los fondos de cooperación y buscar una mayor racionalidad de los mismos?

Por otro lado, uno de los grandes temas pendientes en la política de cooperación es el papel de las empresas. En los últimos años, las empresas españolas se han sentido “proscritas” en la acción de cooperación española. Se conocen casos de empresas españolas que, queriendo participar en concursos financiados por la cooperación española, han ocultado su nacionalidad, conscientes de que si se presentaban como españolas, sus posibilidades disminuirían drásticamente. En la AECID la filosofía dominante ha sido que la cooperación y la ayuda al desarrollo son totalmente incompatibles con la empresa española. Es una actitud muy diferente a la de muchos otros países, en los que se busca abiertamente compatibilizar la cooperación internacional con la participación de empresas del país. Cambiar esto debería ser una clara prioridad para el nuevo gobierno que surja de las elecciones del 20-N.

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  1. Ignacio, Pamplona permalink
    octubre 5, 2011

    Totalmente de acuerdo con el artículo de Atrium, en este país llevamos pidiendo desde hace mucho tiempo la necesidad de implantar una política de internacionalización a nivel nacional, para superar nuestras grandes debilidades:
    – Insuficiente coordinación a nivel institucional
    – Falta de compromiso en objetivos comunes
    – La mayoría de las instituciones está instalada en una cultura de sesgo individualista
    – Sigue predominando una visión más instrumental de la internacionalización que estratégica
    – Cultura de la subvención, la subvención no hace más competitiva a la empresa sino todo lo contrario; la regla debería ser dejar de subvencionar y convertir las subvenciones en servicios de valor añadido.

  2. Fermín permalink
    octubre 4, 2011

    El FIEM está muerto de entrada. Ya veremos, pero no habrá operaciones de empresas. Lo de los concursos es una idea disparatada. Una empresa que detecta y trabaja un proyecto, ¿cómo a pedir un FIEM, para que lo saquen a concurso?

  3. José Gómez-Valencia permalink
    octubre 4, 2011

    Estoy muy de acuerdo con el artículo de Atrium. La política de cooperación internacional de España es un escándalo. Todos los países europeos apoyan la participación de sus empresas en sus acciones de cooperación. ¿Por qué España prohibe la participación de empresas españolas? Conozco varios casos al respecto. Un escándalo.

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